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5月8日上午，陕西省政府官方网站正式发布了《陕西省人民政府关于成立省深化农村信用社改革工作领导小组的通知》（陕政字[]30号文件，相关信息见本文附图一）。
此《通知》显示，陕西省深化农村信用社改革工作领导小组组长为省长，副组长为常务副省长和省政府秘书长，其他9名成员分别为省政府副秘书长、省委组织部部务委员、省财政厅厅长、省市场监管局局长、省地方金融监管局局长、人行西安分行行长、陕西银保监局局长、省联社理事长和秦农银行董事长。
同时，《通知》明确领导小组办公室设在省政府办公厅；办公室主任由省政府副秘书长兼任，省财政厅副厅长、省地方金融监管局副局长、陕西银保监局副局长、省信用联社主任、秦农银行行长兼任办公室副主任；根据工作需要，办公室设综合协调组、资金财务组、政策法规组、风险应对组。
对此消息银行业界人士普遍认为，这是年新一轮省级农村信用联社改革首家启动的标志。因为近期关于省联社即将改革的相关信息已经比较多，例如今年4月中旬中华合作时报的题为《省联社改革已到“临门一脚”！多样化改革模式是方向》的报道较为详细。然而，新的省联社改革为什么会先从陕西开始呢（至少是率先发布了成立深化改革领导小组文件）？
附图一整体：主要问题与改革方向
在对前文中的问题进行学术探讨前，我们有必要先简要了解一下省联社的成立来源、主要缺陷与新一轮改革可行的原则方向。
第一，来源简史。年开始，伴随着农村土地改革兴起了三大合作社，其中之一就是乡村的农村信用合作社，当时其管理者就是当地的基层组织。后来成立了县级联社进行管理，并且县联社交由县农业银行代管。年县级联社与农行脱离关系，由县人民银行管理（市级以上中心支行一般设立“信合办”进行系统管理），期间部分地市成立了市级联社，而江苏则在年成立了第一家省级联社。
年银监会成立，“信合办”划入各地监管局。同年6月27日，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[]15号），在江苏、山东、陕西、重庆等8个省（市）开展试点，一年之后扩大到除海南和西藏以外的21个省（区、市）。当时，各省都选择了省级联社的模式，而直辖市则很快陆续组建了统一法人的省级农商银行。例如，年先后成立上海农商银行和北京农商银行，年成立重庆农商银行，年成立天津农商银行。
第二，主要缺陷。对于县级农村信用社及后来陆续改制成立的县市两级农商银行来说，省联社在推动改革、促进发展、防范风险等方面起到了巨大且不可磨灭的作用。但是随着时间的推移，省联社“天生的缺陷”和伴生的问题开始显现。
一是资本逆向的缺陷。这是“基因”问题。从股金的角度来说，是原来的各县级联社出资成立了省联社（所以大家看一些上市农商银行报告，就会看到其投资分析中对省联社的出资数据），本来应该是出资股东“管”成立的企业，但是事实是省联社却得到省级行政授权来管理各县级联社。
二是法人治理的缺失。省联社全称是“某某省农村信用社联合社”，在原工商部门登记为企业法人，但是它不是公司制，更不是股份公司。这种模式决定了其管理更倾向于行政化，而不是市场化。
三是风险防控的乏力。省联社并非银行实体（除了监管部门特许的一点同业和投资业务之外，并不经营存款、贷款等基本银行业务），也没有足够的自有的真实资本和经济资源，所以对于管理对象出现风险时并没有实际处置能力，只能发发文件、开开会议、提提要求。
第三，改革方向。了解了不足，才知道完善。针对上述主要问题，所以从理论上说省级联社改革应当朝着符合下列原则的方向推进。
一是充实资本且成本最小。不仅是可以支撑所管理资产规模、防控相应风险的一定额度的资本金，而且是自有的“实资本”。例如已经上市的重庆农商银行，年末总资产为亿元，同期股东权益余额已达亿元，其中注册资本.57亿元（年末为亿元，相关大型农商银行股本比较见本文附图二）。这样才有能力对县市两级农商银行进行注资，并做到相对控股（绝对控股成本更大）。
附图二二是完善治理且效率最高。即必须成立股份公司并实施公司治理。当然，这种公司可以是金融控股集团公司模式（多级法人），也可以是联合银行股份公司模式，还可以是省级统一法人公司模式。对此，监管部门一直也没有固定要求，毕竟东部和中西部各省的经济和金融水平差异很大。当然，一般城镇化水平相对不高的省份如果统一为省级法人机构，是否合乎政策还值得商榷。
三是合乎政策且风险最小。首先就是新的省联社改革不能弱化县级联社和农商银行服务“三农”、服务县域的定位和宗旨。现在一些县级联社改制为农商银行后，存在一定的“脱农”倾向，热衷于同业和投资业务，热衷于非农大额贷款。所以，保持县域机构的独立法人地位相对稳定、机构数量相对稳定很有必要。其次是不能扩大金融风险，而是应当有利于中小银行存量风险的化解，有利于增量风险的防控。例如，保持现有各省农信（农商银行）系统的相对稳定和完整，可能就是阻力和风险最小的方式。
附图三陕西：主要基础和先行可能
第一，资产规模相对不大。年末，陕西省联社所管理的相关农村中小机构的资产总规模约六、七千亿元，而目前东部的江苏、浙江、广东各省资产规模一般均在两万亿元以上，中部各省一般均在一万亿元上下。
按照金融机构资本与资产的对应关系（资本充足率），假设像上述直辖市统一为一家省级法人机构模式，集中的一万亿元资产大约需要亿元注册股本支撑；假设是金融控股集团模式，考虑到对外投资的比例约束，分散的一万亿元资产可能需要约亿元的股本支撑。
那么，即使是按照后一种模式改，陕西省联社的改革所需注册资本约亿元即可，而同样模式在江苏实施可能需要亿元左右。
第二，资本增值相对不大。以已经拥有6家A股上市农商银行的江苏为例，其中的常熟农商银行年末股东权益合计84.27亿元，年末已经增值至.99亿元，四年增长了1.12倍（其他相关农商银行详情见本文附图四）。不管是统一法人模式还是金融控股模式，且不说其他利益博弈，就是纯粹从股本增值角度要对这些机构进行资本控制都是成本很高的交易。
相对来说，陕西农信系统的资本总量就要小很多。以规模最大的秦农农商银行为例，年开业当年年末其股东权益合计97.60亿元（其中注册资本80亿元，相对当时资产规模来说是比较高的起点），年末股东权益为.50亿元，四年增长了0.50倍（明显低于江苏相关农商银行）。
而且，至年末该银行前十大股东中，并列第一的有4户，分别是陕西渭河煤化工集团、陕西神木农村商业银行、陕西和谐投资股份有限公司（省内金融类民企）和彬县煤炭有限责任公司，均占股8.68%，股权结构相对均衡，没有相对控股股东。
第三，核心机构相对突出。这就是前文中所说的秦农农商银行。从资本角度说，其净资本可能占全省农信机构合计数的四分之一以上；从资产角度看，其规模可能占全省农信合计数的五分之一左右。正如空中的水汽凝结为雨滴需要核心一样，新一轮省联社改革可能也需要类似的核心机构，例如省会城市的农商银行。
附图四秦农：主要探索与先行经验
第一，组建时期的“省市一体”。年，以原西安市碑林区、新城区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区6家城区农村信用合作联社为基础，合并组建了新的秦农农商银行；股本由原6家区联社合计4.45亿元，增加至开业时的注册股本80亿元（全国农商银行中注册资本排位第五）。
自秦农农商银行成立时开始，其党委书记、董事长即由陕西省联社党委书记、理事长兼任。例如，第一任党委书记、董事长为赵永军（已于年12月调任长安银行任党委书记、董事长）。但是，从年开始是分任。
第二，发展时期的“合并控股”。年，秦农农商银行对西安市辖内的鄠邑农商银行、周至农商银行、蓝田农商银行3家县域农商行进行%控股，合计股权投资29.49亿元。年内，该银行又吸收合并了阎良区、临潼区、高陵区3家城区农村信用合作联社。对城区机构进行合并、对县域机构进行控股，这种做法正是为了遵循保持县域农村金融机构法人地位与数量相对稳定的政策要求。
由于合并与控股，近年秦农农商银行的总规模增长相对超常规。年至年这三年分别增速为26.2%、23.9%和49.1%（近年其规模增长详情见本文附图五）。
附图五第三，发展时期的风险化解。为了化解整体风险，秦农农商银行合并与控股了部分高风险机构和问题机构，而市场化处置这些机构还是比较烧钱的事，例如年对三家县域农商银行进行绝对控股就消耗资本近30亿元。
为此，前期秦农农商银行也付出了质量指标有所劣变的代价，不良率由年的1.32%升高至年的3.20%，
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